خصوصی سازی در ایران یكی از مباحث داغ و مطالب روز اقتصاد ایران در این روزها، موضوع واگذاری دستگاههای اجرایی دولتی به ویژه شركتهای دولتی و میدان دادن به فعالیتهای بخش خصوصی میباشد. موضوعات و مطالب متنوعی در این زمینه توسط كارشناسان مطرح و مورد بحث و تبادل نظر قرار گرفته است كه آخرین موضوع مربوط به بررسی اصل ۴۴ قانون اساسی است.در این مقاله سعی شده با استفاده از منابع مختلف، مبحث خصوصی سازی بررسی و مسائلی كه در این زمینه در ارتباط با اقتصاد ایران بوده است، مورد توجه قرار گیرد.
ابتدا کلیاتی در زمینه خصوصی سازی مطرح و سپس خصوصی سازی در ایران در دوره قبل و بعد انقلاب مورد بررسی قرار میگیرد.
حدود و نحوه دخالت در اقتصاد همواره موضوع بحث و مجادله بسیاری از اقتصاددانان بوده است. هر چند که اعتقاد اقتصاد دانان کلاسیک نظیر آدام اسمیت، دیوید ریکاردو، ژان باتیست سی و … نفی کامل نقش دولتها نبوده است، اما میتوان عنوان کرد که اعتقاد آنان دخالت دولت در حوزه بسیار محدود بوده است. این اندیشه غالب در دهه اول و دوم قرن ۲۰ میلادی بوده است. پس از جنگ جهانی اول و به خصوص پس از بروز بحران بزرگ غرب طی سالهای ۱۹۳۳ – ۱۹۲۹، تاثیرگذاری سیاستهای کلاسیک مورد تردید واقع شد و لزوم دخالت بیشتر دولت نسبت به گذشته احساس شد. به گونهای که پس از پایان جنگ جهانی دوم میزان و نوع و نحوه دخالت دولتها در امور اقتصاد و همچنین هدایت روند رشد و توسعه اقتصادی این کشورها به نحوی جدیتر مطرح شد.
براین اساس لازم بود که دولتهای کشورهای در حال توسعه نیز براساس تئوریهای جدید توسعه دخالت بیشتر در اقتصاد داشته باشد و وظایف سنگینتری را به عهده داشته باشند به گونهای که طی دهه ۶۰ و ۷۰ میلادی این دخالت در این کشورها بسیار توسعه یافت و در حقیقت این سیاست از تفکر اقتصاددان معروف انگلیسی، جان مینارد کینز و طرفدارانش یعنی کینزینها تبعیت میکرد. (در این زمینه تئوریهای رشد متوازن فورکس، میردال و … را میتوان نام برد.)
ولی پس از گذشت مدت زمانی به دلیل عدم کارایی بنگاههای بخش دولتی و همچنین عدم موفقیت آنها در رسیدن به اهداف مورد نظر بحث خصوصی سازی مطرح شد که این امر از اواسط دهه ۸۰ به بعد تحت تفکر اقتصاددانانی به نام نئوکلاسیکها یا پولگراها مطرح و در بسیاری از کشورهای جهان تاثیر خود را گذاشت. برای مثال در دهه ۸۰ و پس از روی کار آمدن مارگارت تاچر در انگلستان این موضوع اهمیت فراوانی یافت و به سرعت توسط دولت مربوطه گسترش یافت.
از دهه ۹۰ به بعد نیز تفکر جدیدی به نام همکاری بخش خصوصی با بخش دولتی مطرح شده است که مبنای فعالیتی را براساس دولتهای رفاه گستر و توسعه گرا قرار داده است.
خصوصی سازی یک سیاست اقتصادی جهت تعادل بخشیدن بین دولت و بازار و البته بیشتر به نفع بازار است. این حرکت با هدف افزایش کارایی فعالیتهای اقتصادی صورت میگیرد زیرا به لحاظ تئوریک خصوصی سازی متکی بر این اندیشه است که محیط بازار زمانی برقرار میشود که رقابت کامل برقرار باشد و بخش خصوصی طوری عمل میکند که کارایی اقتصادی حاصل شود.
خصوصیسازی به مجموعهای از اقدامات گفته میشود که در قالب آن سطوح مختلف کنترل، مالکیت و مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپرده میشود.
با توجه تعاریف ارائه شده و سایر تعاریف موجود در منابع مختلف، حرکت به سمت تعادل بازار و دولت با روشهای متفاوتی صورت میگیرد که از جمله میتوان به تقویت مالکیت بخش خصوصی، ابزارهای مالی و نهادهای قانونی مالی، آزاد سازی و انتخاب سیاستهای مختلف توسط دولت مثلا طراحی سیاستی که موجب توسعه بخش خصوصی میشود، اشاره کرد. راههایی که میتوان خصوصی سازی را از طریق آن انجام داد شامل: تدابیر سازمانی، تدابیر عملیاتی و تدابیر مالکیتی است.
دلایل روی آوردن کشورهای جهان به سمت خصوصی سازی عبارت است از:
۱ ) فشارهای مالی: برای مثال وجود بدهیهای کشورهای در حال توسعه (داخلی و خارجی) که دولتها سعی در کاهش بار مالی بخش عمومیدارند. طبق گزارش بانک جهانی نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی طی سالهای ۱۹۸۸ – ۱۹۷۵ که سالهای آغازین خصوصی سازی برای کشورهای در حال توسعه تلقی میشود از ۷/۱۵درصد به ۴۲درصد افزایش یافته است که تقریبا دو برابر شده است.
۲ ) عملکرد ضعیف بخش خصوصی: ازجمله دلایل افزایش بدهی دولتهای جهان سوم، عملکرد ضعیف بخش عمومیاز جمله ناکارآمدی، زیانده بودن، سربار بودن بودجه عمومی، کیفیت نازل خدمات، عدم تحقق اهداف از پیش تعیین شده و … بوده است که به همین دلیل حل مشکل در خصوصی سازی دیده شده است.
۳ ) توسعه بخش خصوصی: در طی زمان به ویژه در آمریکای لاتین و آسیا، کارفرمایان توانمندی ظهور یافتند و با توجه به بازارهای سرمایه توانا و توسعه یافته در برخی از این کشورها و توانمندی بخش خصوصی، نیاز و اتکای کمتری به بخش خصوصی احساس شد و یکی از دلایل روی آوردن این کشورها به سمت خصوصی سازی تلقی میشود.
۴ ) اثر گذاری نمونههای موفق: برای نمونه فروش بیش از ۳۰ شرکت دولتی در انگلستان و افزایش قابل توجه سهامداران و در نتیجه کامیابیهای این کشور در زمینه خصوصی سازی الگویی برای برخی کشورها تلقی میشود.
همان طور که پیشتر توضیح داده شد، خصوصی سازی به عنوان یک سیاست اقتصادی تلقی میشود. مهمترین اهدافی که کشورها از این سیاست تعقیب میکنند عبارتند از:
۱ ) تقلیل نقش سیستم دولت و تقلیل هزینه دخالت آن در فعالیتهای اقتصادی
۲ ) کاهش هزینههای بودجهای دولت در رابطه با پرداخت یارانهها و انجام هزینههای سرمایهای
۳ ) گسترش رقابت و بهبود کارایی عملکرد شرکتهای دولتی
۴ ) گسترش بازار سرمایه
۵ ) گسترش مالکیت وسیع سهام
۶ ) کسب درآمد مالی جهت خزانه دولت
۷ ) حداقل کردن بوروکراسی اداری
۸ ) کاهش انحصارات دولت
۹ ) افزایش کارایی بخش دولت
برای مثال در جمهوری چک وجود نیروهای کار اضافه و بدهی سرسامآور بخش دولتی علت توجه به خصوصی سازی بوده است.
در فرانسه کسب مبالغ قابل ملاحظه جهت تقویت خزانه هدف خصوصیسازی بوده است. در انگلستان نیز افزایش کارایی و گسترش مالکیت سهام و بهبود وضع مالی دولت از اهداف خصوصی سازی بوده است.
روشهای انجام خصوصی سازی:
متداولترین روشهایی که برای این سیاست وجود دارد عبارتند از:
۱ ) عرضه سهام به عموم مردم
۲ ) عرضه سهام به گروههای خاص
۳ ) تفکیک واحدهای مشمول واگذاری به واحدهای کوچکتر و واگذاری مالکیت یا مدیریت
۴ ) جلب مشارکت بخش خصوصی در سرمایهگذاری جدید مورد نیاز واحدهای دولتی
۵ ) عقد واگذاری مدیریت یا اجاره داراییها
روش اول روشی خوب جهت اشاعه مالکیت است به شرطی که شرکت، دارای سود دهی خوب و قابل اتکا باشد. همچنین بازاری که سهام به آن عرضه میشود باید دارای نقدینگی لازم جهت جذب سهام عرضه شده باشد و بازار سهام و اوراق قرضه توسعه یافته و کارآمد باشد و بتواند وظایف بورس را در چارچوب قانون انجام دهد.
روش دوم ممکن است با سوءاستفادههایی همراه باشد و مفهوم آن این است که واحد مشمول واگذاری به یک بخش حقیقی یا حقوقی معین داده شود.
روش سوم در حالتی اتفاق میافتد که امکان عرضه سهام وجود نداشته باشد و دولت به شدت نیازمند منابع مالی باشد.
روش چهارم زمانی کاربرد دارد که واحدهای دولتی آنقدر بزرگ و گران باشند که توان خرید بخشخصوصی در خرید آن پایین باشد. اگر هدف کاهش انحصار باشد این روش روشی مناسب است و همچنین در زمانی که دولت قصد دارد بخشی از یک واحد را خصوصی کند، این روش کارآمد خواهد بود.
روش پنجم زمانی کاربرد دارد که دولت احساس کند توان سودآور کردن بنگاه را ندارد. این روش معمولا یک سیاست کوتاه مدت و میان مدت تلقی میشود که راهکاری مناسب جهت سیاستهای بلند مدت خصوصیسازی تلقی میشود.
آثار خصوصیسازی از منظر اقتصاد خرد شامل، افزایش کارایی بنگاههای اقتصادی، بهبود نظام تصمیمگیری، حذف یا کاهش بسیاری از مبادلات، روشن شدن اهداف بنگاه، ارتقای کیفیت کالاها و خدمات، کاهش هزینهها و بهبود شرایط کار است.
خصوصیسازی در سطح کلان نیز بر بسیاری از متغیرهای اقتصادی از جمله تولید ناخالص ملی و داخلی، پسا نداز ملی، کسری بودجه دولت، سطح دستمزدها، مصرف خصوصی، اشتغال، تراز پرداختها و … تاثیرگذار است. این سیاست میتواند باعث کاهش کسری بودجه دولت، تعدیل سطح دستمزدها، افزایش پسانداز و سرمایهگذاری، افزایش تولید ناخالص ملی و داخلی و … شود.
عواملی که بر نحوه خصوصیسازی و میزان موفقیت آن در یک جامعه میتواند تاثیر گذار باشد، شامل، اهداف دولت، سابقه فعالیتهای دولت در زمینه خصوصیسازی، ساخت و بافت بازارهای مالی، نیاز به سرمایهگذاری در سطح کلان، امکانات بخش خصوصی برای سرمایهگذاری، قوانین و مقررات حاکم بر کشور، موقعیت عمومیاقتصاد کشور و ویژگیهای فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و نظام اقتصادی کشور است.
هند:
این کشور نیز همانند سایر کشورهای در حال توسعه از اواسط دهه ۸۰ میلادی به این سیاست روی آورده است. علل اصلی که باعث ایجاد انگیزه خصوصیسازی در هند شده است عبارتند از: فشارهای مالی شرکتهای دولتی بر بودجه عمومیدولت، زیانهای انباشته بسیاری از شرکتهای دولتی، پایین بودن کارایی و بهرهوری و کیفیت تولید و خدمات. در این کشور به دلیل عدم موافقت جمعی در خصوص حقوق مالکیت و همچنین واگذاری سهام شرکتها و فروش آنها خصوصیسازی صورت نگرفته، بلکه بیشتر ایجاد فضای رقابتی برای بنگاههایی که همچنان دولتی باقی ماندهاند از طریق محول کردن بخشی از فعالیتهای بنگاه دولتی به بخشخصوصی صورت پذیرفته است.
آلمان:
این سیاست در کشور آلمان از سال ۱۹۵۹ توسط صدر اعظم این کشور به نام آدنائر صورت گرفت.این سیاست با فروش شرکتهای پرساگ و فولکس واگن صورت گرفته است. این سیاست طی دهه ۹۰ میلادی رشد قابل ملاحظهای یافت و از میزان ۲۲میلیارد دلار به ۱۷۵میلیارد دلار رسید. از عمده دلایل اصلی که این کشور را در زمره موفقترین کشورهای اجرا کننده خصوصیسازی قرارداده است، عبارتند از:
۱ ) در آلمان ملاک مدیریت خوب و کارآمد مد نظر است، حال آنکه برای مثال در کشورمان ملاک اصلی پیدا کردن مشتری خوب مدنظر قرار دارد.
۲) در ایران حفظ کوتاه مدت اشتغال و منافع گروه ملاک است، در حالی که در آلمان و بسیاری از کشورهای با سیستم لیبرالیزم اقتصادی ملاک جریان کامل نیروی کار با حفظ حقوق واقعی و دارا بودن اطلاعات کامل جهت وارد شدن در شغلهای با بهرهوری بالاتر نیروی کار و بیشتر شدن دستمزدها با حداکثر کارایی است.
۳ ) در آلمان علاوه بر دولت، خود مردم نیز راغب به این کار بودند. دلیل اصلی هم این بود که قبول اینکه اصل رقابت باعث افزایش سطح رفاه مصرفکننده در یک فضای رقابت کامل فراهم خواهد شد و بنابراین اصل سیاست خصوصیسازی در بین مردم بهصورت یک فرهنگ جا افتاد ولی در ایران، آیا میتوان تنها جا انداختن اصل رقابت را به عنوان یک فرهنگ در بین مردم انجام داد؟
با نگاهی به تاریخ اقتصادی، سیاسی و فرهنگی این مرز و بوم جواب منفی است که البته به تحقیقات ریشهای زیادی نیازمند است و از حوصله این بخش خارج است.
۴) در آلمان برای خصوصیسازی، بانکهایی مخصوص به نام بانک خصوصیسازی تاسیس شده است.
به عبارت دیگر توسعه بازارهای مالی در این کشور از عوامل اصلی موفقیت در پیاده کردن خصوصیسازی است.
اما در ایران، هیچ ساماندهیای که بتوان وظایف یک بازار مالی کارآمد را داشته باشد وجود ندارد و جای خالی آن کاملا احساس میشود. هر چند وجود بورس اوراق بهادار تهران تا حدودی بر این قضیه صحه گذاشته، ولی این بازار تا حدود بسیار زیادی تحت تاثیر پارامترهای خارج از بازار قرار گرفته و اجازه نمیدهد تا بورس وظایف اصلی خود را انجام دهد.
ترکیه:
این کشور در اواسط دهه ۸۰ میلادی برنامه خصوصیسازی را آغاز کرد. در این کشور در خصوصی سازی در پی آن بود که دخالت دولت را به حداقل برساند و به ایجاد مکانیزم بازار در چارچوب سیاست اقتصاد باز اقدام کند. در این رابطه کشور ترکیه قوانینی به تصویب رساند و مسوولیت برنامهریزی و اجرای طرح خصوصیسازی را به سازمانی به نام «سازمان مشارکت عمومی» سپرد تا از این طریق شرکتهای دولتی پس از طی مراحل تغییر در اساسنامه و نحوه حسابرسی و … به این سازمان انتقال داده و خصوصی شوند. واحدهای دولتی در این کشور از طریق عرضه سهام به عموم مردم و فروش بنگاهها واگذار شده است.
رومانی:
این کشور از جمله کشورهای بلوک شرق بوده که حدود نیم قرن زیر سلطه نظام کمونیستی قرار داشته است.
از جمله مشخصههای این نظام، کنترل مالکیت توسط دولت و امکان استفاده یکسان از امکانات عمومیبوده است. پول در این کشور نقش چندانی نداشته و به جای آن کوپنهای مخصوصی که توسط دولت منتشر میشده جای پول را پر کرده است.
بنابراین اکثریت مردم در سطح یکسانی از زندگی قرار داشته و در طول ۵۰سال سلطه نظام کمونیستی امکان جمعآوری پول توسط مردم وجود نداشته است.
اما در تابستان ۱۹۸۹ میلادی خصوصیسازی در این کشور مطرح شد. در سال ۱۹۹۰ بر اساس مصوبهای تمامیموسسات دولتی به موسسات بازرگانی تبدیل شدند و در سال ۱۹۹۱ نیز قانون مربوط به خصوصیسازی موسسات دولتی تصویب شد.شورای هماهنگی خصوصیسازی نیز زیر نظر نخست وزیر تشکیل شد و در آن کمیتهای جهت نظارت بر خصوصیسازی به وجود آمد. در نهایت از زمان تصویب خصوصیسازی تا اواسط ۱۹۹۳ تعداد ۲۲ موسسه دولتی به طور کامل خصوصی شدند. از سال ۱۹۹۳ تا ۱۹۹۴ تعداد ۶۵۰ شرکت کوچک و متوسط نیز خصوصی شدند.
در این قسمت ابتدا توضیحی کلی در خصوص سازمان تجارت جهانی و خصوصیسازی مورد بررسی قرار میگیرد و سپس جامعه مدنی و رابطه آن با خصوصیسازی بررسی میشود و در آخر وضعیت ایران از جمله شرایط پیوستن به سازمان تجارت جهانی، برقراری جامعه مدنی، بررسی اصل ۴۴ قانون اساسی مورد تجزیه و تحلیل قرار میگیرد.
سازمان جهانی تعرفه و تجارت «گات»در سال ۱۹۹۶ در نشست مغرب منحل و به جای آن سازمان تجارت جهانی تاسیس شد و ۱۳۰ کشور دنیا بهطور رسمیبه عضویت آن در آمدند و ۳۰ کشور تقاضای عضویت دادند و ۱۲ کشور نه به عضویت سازمان در آمدند و نه تقاضای عضویت دادند که ایران یکی از این کشورها بود.
اما در نشست ۱۹۹۷ سنگاپور، ایران بهطور رسمیتقاضای عضویت داد و به این طریق خود را از صف کشورهای دوازده گانه مورد اشاره جدا کرد. لازم به ذکر است که مهمترین تفاوت سازمان تعرفه و تجارت با سازمان تجارت جهانی در این بود که اولی تنها محصولات صنعتی را در بر میگرفت و دومیعلاوه بر کالاهای صنعتی کالاهای کشاورزی و خدمات را نیز در بر میگیرد.
مهمترین اهداف سازمان تجارت جهانی که به عنوان اصول ۹گانه معروف است عبارتند از:
۱ ) آزادسازی تجارت خارجی: واردات کلیه کالاها و خدمات و محصولات صنعتی و کشاورزی آزاد بوده و کلیه محصولات داخلی اجازه صادرات داشته و کلیه حقوق گمرکی نیز باید حذف شود و همچنین قیمت کلیه کالاها و خدمات باید آزاد شود و کلیه یارانههای غیرمستقیم باید حذف شود.
۲ ) آزادسازی نرخ بهره
۳ ) آزادسازی نرخ ارز
۴ ) لغو انحصارات دولتی و خصوصی
۵ ) جریان آزاد اطلاعات
۶ ) تخصیص بهینه منابع به وسیله بازار
۸ ) جداسازی دو مفهوم اقتصاد و تامین اجتماعی
۹ ) ایجاد دولت ناظر به جای دولت عامل در عرصه سیاست و اقتصاد.
اصول ۹گانه سازمان این نکته را گوشزد میکند که دنیا به یک دهکده جهانی تبدیل شده است و دیگر اقتصاد ملی در دنیا مفهومیندارد و چیزی که مفهوم پیدا کرده اقتصاد بینالمللی است.
این سازمان به کشورهای در حال توسعه مدت ده سال و کشورهای پیشرفته پنج سال مهلت داد تا سیاستهای تعدیل را جهت ساماندهی اقتصادی به انجام برسانند و پس از آن موضوع پیوستن آن کشورها مورد تایید قرار گیرد. با توجه بهاینکهایران به طور رسمیدر سال ۱۹۹۷ تقاضای عضویت داده است، مهلت ایران جهت انجام سیاستهای تعدیل سال ۲۰۰۷ خواهد بود، بنابراین تنها یکسال دیگر فرصت وجود دارد تا شرایط ایران با شرایط سازمان تطبیق پیدا کند.
لازم به ذکر است که سیاستهای تعدیل همان شرایط ۹گانه سازمان است که به صورت بیشتر تصادفی در سال ۱۳۶۸ در زمان ریاست جمهوری آقای رفسنجانی مورد تایید قرار گرفت، ولی پس از گذشت حدود ۱۵ سال از زمان تصویب آن، نه یارانهها در بخشهای مختلف حذف شدند و نه اقدامیجدی در زمینههای مختلف خصوصیسازی صورت پذیرفته است، زیرا که تمامیاین اصول ۹گانه تنها در شرایطی محقق خواهد شد که دولت به عنوان ناظر عمل کند نه عامل و باید دست بخشخصوصی را برای عامل شدن در اقتصاد باز گذاشت.
عدم الحاق به سازمان دارای معایبی است ازجملهاینکه کشور وارد کننده کالا از کشوری که عضو سازمان نباشد اجازه دارد تا سقف ۶۰۰درصد حقوق گمرکی وضع کند.
اکثر دانشمندان افلاطون را به عنوان کسی میشناسند که با طرح مدینه فاضله اولین جامعه مدنی را مطرح کرده است، اما در عمل پایهگذاری جامعه مدنی توسط جان لاک صورت پذیرفته است.تعاریف مختلفی از جامعه مدنی توسط دانشمندان مختلف صورت پذیرفته که به طور خلاصه میتوان اینگونه عنوان کرد که جامعه مدنی عبارت است از: «دستاورد جهان مدرن که همه مردم تحت لوای یک قانون و حکومت زندگی میکنند و دولت بنیاد ارگانیک آن بوده و برخی از جمله هگل جامعه مدنی را جامعه بازار آزاد یا به عبارتی جامعه لیبرالیسم اقتصادی میدانند.» در ایران نیز چند سالی است کهاین مفهوم اهمیت پیدا کرده بهاین شکل تعریف شده است:
«جامعهای که افراد آن با قوانین و مقررات مربوط به روابط یکدیگر آشنا بوده و خود را مقید به رعایت آن میدانند.
ویژگیها ی این جامعه عبارت است از:
۱ ) لیبرالیسم: در جمیع موارد زندگی از جمله سیاست و اقتصاد.
۲ ) اصالت فرد: به مفهوم اینکه تمامیجهتگیریهای حکومت باید برای تامین منافع افراد جامعه باشد.
۳ ) اصل تساهل و تسامح: بدین مفهوم که هیچ کس حق ندارد خود و عقاید خود را مطلق بداند و دیگران را محکوم و مطرود کند.
۴ ) غیرمطلق بودن حکومت: بهاین مفهوم که وجود حکومت در جامعه مدنی نه دائمیاست نه ضروری، بلکه مشروط است به رعایت آزادی و ایمنی جان شهروندان.
۵ ) عقل گرایی: مبارزه با سنتگرایی در تمامیشئون اجتماع
۶ ) اراده برتر: یعنی در این جامعه اراده برتر فرد محدود به اراده جمعی و رعایت مصالح جامعه است.
۷) دلبستگی: یعنی مردم به حکومت علاقه دارند چون حاصل اراده و خواست ایشان بوده است.
با توجه به جمیع صحبتهای به عمل آمده اینگونه نتیجهگیری میشود که اصولا اصل رقابت در جامعه مدنی متجلی میشود و این اصل در تمامیبخشها از جمله سیاست و اقتصاد متجلی است. تا این اصل توسط افراد جامعه مورد قبول واقع نشود و به مرحله اجرا در نیاید نمیتوان امیدی به پیشرفت داشت.
در ایران نیز این مشکل وجود دارد که مردم و دولت از برقراری رقابت در عرصههای مختلف از جمله اقتصاد واهمه دارند، بنابراین اگر قرار است که با اصل رقابت مخالفت شود و جامعه در برابر آن مقاومت نشان دهد، بستر خصوصیسازی ایجاد نخواهد شد زیرا همانطور که در بخشهای قبل اشاره شد این سیاست در شرایطی برقرار و مثبت خواهد بود که جو اقتصادی یک جو سالم رقابتی باشد.
